亿杉期货李宇嘉:轨交建设门槛提高有利于重塑地方举债机制

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  7月13日,国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》,对城市申报建设地铁的地方政府预算、GDP等门槛提出了明确要求。

  根据意见,城市要申报建设地铁,需要满足一般公共预算收入300亿元以上(申报轻轨为150亿元),地区生产总值3000亿以上(轻轨为1500亿元);市区常住人口原则上在300万以上(轻轨为150万);拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次,远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

  此外,意见还提出,举债融资不合规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目,发展改革部门不得审批。

  按照上述新标准,全国已经获批轨道交通建设的43个城市中,有14个城市不合格。“触红线”的主要有4类城市(主要分布在中西部和东北):政府债务率过高、一般预算内收入不足、地区生产总值不支持、市区常住人口不达标。

  事实上,“冻结”或叫停地铁项目,这是自2017年下半年以来,基于地方债务的杠杆风险考虑,决策层重新审视我国庞大的地铁建设规划的结果。按此前规划,我国地铁里程将在2020年达到6000公里,相比2015年翻一番。

  此前,中国经济下行压力加大,启动新一轮基建投资以托底经济,成为政策库可选的工具之一,其中包括地铁、高铁、机场、地下管廊等一揽子基建。

  与此同时,前几年我国城镇化确实很快,人口流动的主基调是往就业机会更多的大城市迁移,交通拥堵几乎是所有城市的通病。近几年,“堵城”榜单排在前列的,除了几个特大城市外,多数是内地二线城市。

  从推动地方发展的政策初衷上,国家是希望这些城市能借助地铁建设,亿杉期货带动区域开发,完善基础设施投融资的自我循亿杉期货环机制,拉动就近城镇化,疏导超大特大城市过分密集的人口和产业。

  基于此,发改委在2015年颁布《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》,明确发改委与地方政府之间在轨道项目审批中的角色,即发改委负责审核由地方政府上报的轨道交通规划,地方政府负责具体项目审批和投融资。

  正是在这样的背景下,我国轨道交通建设进入快车道,多个城市的地铁项目均在这一阶段完成审核并进入建设期。

  当然,轨道交通审批权下放至省级政府,也是基于地方举债趋于规范的考量。

  2014年开始,我国对地方债务存量进行甄别清理,摸清了底数,明确了发债是地方举债的唯一方式,并且通过“贷改债”进行置换、限额和预算管理,隔离违规举债。

  堵住了后门,前门就可以打开了,于是就建立了国家批规划,省级对项目负总责的模式,以调动地方积极性。

  但是,在“稳增长”这面大旗下,一些地方的投资“饥渴症”开始出现爆棚。决定基建规模大小、项目上不上的地方人口、产业规划和财政前景预判等,再次出现脱离实际超前发展的现象。

  于是,不具备后续人口和产业支撑、财政家底不厚、缺乏稳定经营现金流作为还款来源的项目也开始上马。

  地铁是最奢侈的公共设施,投入产出平衡对人口、产业和地方实力的考验很高。今年两会,财政部长肖捷表示,今年要开好合法合规举债的“前门”,拟安排地方政府专项债券13500亿元,比去年增加5500亿元。

  目前,全球大部分地铁都处于亏损状态,基本靠政府财政兜底来支撑城市公共交通系统。当然,政府“算大账”,公共交通是民生属性最强的基础设施,公共交通的高效率自然能降低生产和生活成本,最大限度积聚人口和产业,从而反过来降低公共设施的边际成本。

  但问题是,我国人口流动空间结构上越来越失衡,少数超大和特大城市、都市圈、东部二三线城市人口吸附能力越来越强,特别是近年来“人才大战”、“人口大战”硝烟弥漫,人口流动越来越趋向于超大特大城市、都市圈等。若缺乏足够的人口流入支撑,个别城市的地铁项目将成为无本之木。

  其实,内地很多二线城市,交通拥堵确实存在,但还未到地上空间无法优化,要以高成本开辟地下空间的地步。

  尽管如此,部分地方政府还是不顾自身“家底”、城市人口和产业基础,“烧钱”也要上地铁项目。

  从根本上讲,这还是过度举债谋“业绩”的政绩观在作祟。尽管我国重塑地方债管理思路,如中央不救助、“谁家的孩子谁抱”、终生问责制等等,但基于“稳增长”的国家战略,基建投资的公共品属性,政府“兜底式”的隐性担保预期很强烈,金融机构对地方政府项目仍然趋之若鹜,甚至不顾国家“三令五申”,借道影子银行将资金对亿杉期货接到地方项目。

  由此,但凡地方政府主导或推进的项目,必然存在过度举债、做大规模的亿杉期货冲动。

  比如,PPP模式本来是希望通过引入社会资本,降低地方债务,提高公共项目投融资和运营效率;产业引导基金本来是培育新兴产业的“药引子”;棚改及货币化安置本来是补上配套短板、盘活存量空间,实现惠民生与房地产良性循环的机制。但是,部分地方却将这些政策异化为举债撬动项目上马的契机,这就是为何国家既要管地方债规模(限额管理),又要管投向(专项债券)的根本原因,也是去年以来,各级政府开始清理不合规的PPP项目、产业基金和棚改项目的主要动机。

  叫停不合格的地铁项目,与之前挤出GDP水分、淡化GDP增速考量、严格界定棚改范围等基本一致,都意在寻求更有质量的增长,这就要从彻底挥别烧钱上项目、举债上项目和不顾金融风险上项目开始。

  当然,一些拟规划地铁项目的城市,目前GDP、财政和人口这三项指标虽然不能达标,但若是这些城市大规模吸引人口和大城市外溢产业,未来也仍然有望获得建设地铁或者轻轨的资格。

  (作者为深圳市房地产研究中心研究员)